特色小镇申报指南:发改委特色小镇1041号新政终公示

国家发改委办公厅《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》解读。

一、明晰了特色小镇

和特色小城镇的概念

特色小镇和特色小城镇是两个概念,特色小镇是非镇非区的创新创业平台,特色小城镇是具有核心竞争力的行政建制镇的排头兵和经济发达镇的升级版。住房和城乡建设部公布的两批小镇名单是403个小城镇,不是特色小镇。国家体育总局公布的96个小镇名单包括特色小城镇和特色小镇两类,但没有严格区分。此次发改委办公厅印发的《关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》(以下简称《通知),不仅明晰了小镇建设的基本条件,还在文件后面附带了四个表格,事实上是对小镇指标体系的标准化设计,具有较强的定性定量指导意义。

《通知》明确了特色小镇的基本条件,即:立足一定资源禀赋或产业基础,区别于行政建制镇和产业园区,利用3平方公里左右国土空间(其中建设用地1平方公里左右),在差异定位和领域细分中构建小镇大产业,聚集高端要素和特色产业,兼具特色文化、特色生态和特色建筑等鲜明美丽,打造高效创业圈、宜居生活圈、繁荣商业圈、美丽生态圈,形成产业特而强、功能聚而合、形态小而美、机制新而活的创新创业平台。

《通知》同时明确了特色小城镇的基本条件,即:立足工业化城镇化发展阶段和发展潜力,打造特色鲜明的产业形态、便捷完善的设施服务、和谐宜居的美丽环境、底蕴深厚的传统文化、精简高效的体制改革,实现特色之处产业在镇域经济中占主体地位、在国内国际市场占一定份额,拥有一批知名品牌和企业,镇区常驻人口达到一定规模,带动乡村振兴能力较强,形成具有核心竞争力的行政建制镇排头兵和经济发达镇升级版。

二、需要重点研读的三个基本文件

关于特色小镇和特色小城镇发展的政策文件是小镇建设的基本纲领和风向标,是推进特色小镇和特色小城镇的行动指南。

目前,关于特色小镇和特色小城镇建设的政策文件及其解读有很多,在时间不充裕的情况下,可以重点研读以下三个基本文件,就可以基本掌握特色小镇和特色小城镇的大方向。这三个文件分别为:《国家发展改革委关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》(发改规划〔2016〕2125号)、《国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》(发改规划〔2017〕2084号)、《国家发展改革委办公厅关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》(发改办规划〔2018〕1041号)。

三、申报要盯着发改委

特色小镇和特色小城镇的申报曾经出现过多个部委、多个部门共同发起到部分部委、部分部门各自为政的情况。从国家发改委办公厅此次印发的《通知》精神来看,特色小镇和特色小城镇的申报工作已经完全由国家发展改革委主导,申报程序是从市、县发改部门开始逐级上报,省级发改委对特色小镇和小城镇要严格把关,再上报国家发改委。

四、奖补资金空手套走不通了

特色小镇和特色小城镇之所以能够掀起一股建设热潮,其核心原因就是很多投资主体和机构认为可以拿到国家无偿奖补资金或高额低息贷款。有鉴于此,《通知》明确指出特色小镇和特色小城镇由“命名制”转向“创建达标制”,特色小镇和特色小城镇奖补资金将“由事前补贴转为事中事后弹性奖补”。这意味着在“命名制”思维导向下“空手套资金”的路子走不通了,等待国家资金到位再启动的概念性特色小镇和特色小城镇建设主体将悄然离场。

五、搭建“政银对接服务平台”

特色小镇和特色小城镇的金融对接是小镇建设者最为关心的话题,尤其是资金从哪里来,重点支持方向是啥,一直比较模糊。《通知》明确指出,要“搭建政银对接服务平台”,以后小镇建设者可以直接和国开行、农发行、光大银行的省行直接对接了。

首先,政府主动搭建政银对接服务平台,引导金融机构逐年为符合高质量发展要求的特色小镇和特色小城镇在债务风险可控前提下提供长周期低成本融资服务,支持产业发展及基础设施、公共服务设施、智慧化设施等建设。

其次,省级发改委依据投融资信息表中体现的相关指标收集特色小镇信息,汇总银送省级开发银行、农业发展银行和光大银行,并会同省行完成尽调小镇信息报送总行,抄送国家发展改革委。

六、即将开始优胜劣汰

实事求是地讲,大家可能都感觉到近期特色小镇和特色小城镇建设“有点凉了”。之所以会出现这种现象,其重要原因就是住房和城乡建设部已经公布的403个特色小城镇和国家体育总局公布的96个特色小镇,并没有给大家带来所期望的效果。

首先,大家发现一些进入名单的特色小镇和特色小城镇并没有什么特色,甚至是被周边民众和投资人都不看好的项目或区域。其次,这些小镇名单公布后,并没有得到大家所期望的国家政策性资金注入,也没有看到这些进入名单的小镇会受到投资主体和金融部门的格外青睐。第三,社会上关于小镇建设的负面评价和负面报道越来越多,虽然这个苗头已经有所控制。

为此,《通知》明确指出,建设要由“多而广”转向“少而精”,在典型案例申报中规定每个省的数量不多于2个,也就是说典型案例可以是0个,可以没有,但不能任意多报,按这个申报速度,未来3年的典型案例也很难超过200个,每年大概50个左右,这与原来住房和城乡建设部在2016年提出3年打造1000个特色小镇的目标差距较大。

尤为重要的是,《通知》明确指出要对“已经公布的96个全国运动休闲特色小镇、两批403个特色小城镇”“持续开展评估督导和优胜劣汰”,并要求“适时公布整改名单,有关情况及时报送国家发展改革委”,“对创建名单意外的小镇和小城镇”也要“加强监测”“动态公布警示名单”。这个优胜劣汰机制的建立,不仅是巩固纠偏成果的需要,也是促进小镇建设回归正道,迈向高质量发展的正道。

七、强调地方营商环境

面对大量投资主体紧盯小镇奖补资金的现象,《通知》给出了两方面的回应:一是由“命名制”转向“达标创建制”,奖补资金由“事前奖补转为事中事后弹性奖补”,相当于堵住了“空手套白狼”的渠道;二是指出“立足各地区比较优势,全面优化营商环境,引导企业扩大有效投资,发展特色小镇投资运营商”,打造宜业宜居宜游的特色小镇和特色小城镇,培育供给侧小镇经济”,意味着对地方政府来讲,打造优良的营商环境才是发展的关键。

尤为重要的是,《通知》指出了地方机制政策的重点选项:“优化供地用地模式,合力安排建设用地指标,依法依规组织配置农业用地和生态用地,鼓励点状供地、混合供地和建筑符合利用。合理配套公用设施,切实完善小镇功能、降低交易成本。推行特色小镇项目综合体立项,允许子项目灵活布局。鼓励商业模式先进、经营业绩优异、资产负债率合理的企业牵头打造特色小镇,培育特色小镇投资运营商”。这是自国家推出特色小镇和特色小城镇建设以来最为全面、最为落地的政策工具建议,为地方政府和企业在打造小镇过程的土地问题、责任边界问题和支持什么样的小镇投资主体等问题作了相对详细的说明。

八、更加强调“产业立镇”

产业、人口集聚是特色小镇和特色小城镇建设的基础和目标。《通知》指出,特色小镇和特色小城镇建设要“坚持产业立镇”“以引导特色产业发展为核心”,并将“宜业”放在了“宜居”“宜游”之前,将“经济发展”放在了“公共服务”“绿色生态”之前。这意味着,小镇建设必需以产业建设和经济发展为核心,并兼顾“宜居”“宜游”,并注重为产业发展而提升“公共服务”“绿色生态”,而不是相反。在某种程度上反驳了小镇建设就是打造旅游休闲目的地、就是打造公共服务综合体、就是新型产业地产的错误说法。

九、建立申报长效机制

“申报无门”和“申报多门”是特色小镇和特色小城镇建设的重要问题之一。但从现在开始,这个问题解决了。《通知》明确,从今年9月开始,各级发改部门逐级申报第一批典型特色小镇和特色小城镇,12月底再申报一批,国家开发银行、农业发展银行和光大银行总行将开辟绿色通道,在2019年1月底完成评审和融资服务,落实相关政策性资金,并将批复投放情况报送国家发展改革委。以后,每年12月都会申报一批特色小镇和特色小城镇,包括整改名单和新创建名单。

十、建设强调高质量发展

特色小镇和特色小城镇发展将进入高质量发展阶段。首先,《通知》明确指出,特色小镇和特色小城镇是新型城镇化和乡村振兴的重要结合点,是促进经济高质量发展的重要平台。其次,《通知》认为“概念不清、盲目发展及房地产化苗头得到一定纠正”,未来小镇发展的重点是巩固纠偏成果、有力有序有效推动高质量发展。最后,以规范纠偏、典型引路、服务支撑为重点建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制。

2018年8月30日,国家发展和改革委员会印发《国家发展改革委办公室关于建立特色小镇和特色小城镇高质量发展机制的通知》(发改办规划〔2018〕1041号),下文简称《通知》,标志着新一轮的特色小镇申报工作正式启动了。特色小镇政策日渐明朗,未来特色小镇和特色小城镇建设将注重纠偏“做减法”,从申报创建到实施运营都越加严格,以实现规范有序、高标准、高质量发展。

一、1041号文件《通知》要点解读

自《关于开展特色小镇培育工作的通知》建村〔2016〕147号、《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》发改规划〔2016〕2125号和《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》(发改规划〔2017〕2084号等系列文件发布以来,特色小镇建设经历了如火如荼的创建阶段和清理整顿阶段。本次1041号文件《通知》明确特色小镇进入高质量规范阶段,其建设将注重进一步纠偏“做减法”,并通过挖掘多种类型典型案例,对新一轮特色小镇和特色小城镇的探索工作进行指引。本文将从9个方面重点解读。

1、主导机关变更

从历来主要文件依托逻辑看,发改委开始全面主导特色小镇、特色小城镇事宜。

2、命名规则变更

告别命名制,实行创建达标制。通过动态考核,防止各地区只管前期申报、不管后期发展与纠偏。建立规范纠偏机制,强化年度监测评估和动态调整,确保数量服从于质量。

区别于以往的命名制一旦获得称号,一般不会摘除,创建达标制实行的是动态考核机制,特色小镇和特色小城镇不再是一劳永逸的结果,而是有进有出,有督导,有监测的动态创建过程。

对已公布的96个全国运动休闲特色小镇、两批403个全国特色小城镇创建名单,持续开展评估督导和优胜劣汰,适时公布整改名单,有关情况及时报送国家发改委。

3、规范省级创建机制

在规则变更的同时,规范省级创建机制,明确了省级特色小镇和特色小城镇的层级,以及全国特色小镇和特色小城镇的层级关系,明确了特色小镇和特色小城镇逐级诞生的原则。

对已创建的三类特色小镇的清理力度将会加大:

(1)住宅用地占比过高、有房地产化倾向的不实小镇;

(2)政府综合债务率超过100%市县通过国有融资平台公司变相举债建设的风险小镇;

(3)特色不鲜明、产镇不融合、破坏生态环境的问题小镇。

4、明确界定特色小镇和特色小城镇的基本条件

明确界定了特色小镇为非建制镇非产业园区3平方公里左右,特色小城镇为建制镇,并明确了各自的定位与条件,这是自2016年开始探索特色小镇以来最明晰的界定。

5、设立标准化指标体系

通过明晰化的指标类型和分解的细化指标,能够为未来特色小镇和特色小城镇的申报工作带来明确的指引,也能够通过对指标类型及指标的数据量化,数据分析得到相关的特色小镇、特色小城镇发展的经验,有利于总结模式。(来源:中机院 http://www.reportway.org/)

在附件表1《__省(区、市)或计划单列市特色小镇推荐案例》中,明确了推荐的特色小镇典型案例从(1)主要运行模式、(2)特色产业发展、(3)宜居宜游水平、(4)特色文化风貌、(5)机制政策创新、(6)可复制性经验等六大方面进行推荐。

6、产业立镇

产业优先成为了1041号文件《通知》的关键导向。

之前2016年和2017年的文件中,均提出“坚持产业建镇”,要“立足各地区要素禀赋和比较优势,挖掘最有基础、最具潜力、最能成长的特色产业,做精做强主导特色产业,打造具有核心竞争力和可持续发展特征的独特产业生态,防止千镇一面和房地产化”。

而本次1041号文件《通知》,全篇内容中对于特色小镇和特色小城镇的发展工作中“产业”是核心,明确提出“以引导特色产业发展为核心”,在基本原则中提出“坚持产业立镇”。

特色产业发展为核心,这一点在特色小镇和特色小城镇的数据表里面可以明显看到。特色小镇的指标类型排列中,“宜业”放在首位,“宜居”排在第二位,“宜游”排在第三位,而在特色小城镇数据指标类型中“经济发展”放在首位,“公共服务”放在第二位,“绿色生态”放在第三位,这就与之前三部委《关于开展特色小镇培育工作的通知》文件中“休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居”的排位顺序完全不同,产业上升到核心首位。

7、首次提出典型引路机制

2018年9月底前,省级发展改革委将第一批特色小镇推荐案例(2个以内)报送国家发改委,预计2018年底完成申报工作,2019年1月,完成最终的审核工作。

本次1401号文件《通知》明确提出,要“逐年组织各地区挖掘并推荐模式先进、成效突出、经验普适的特色小镇和特色小城镇,按少而精原则从中分批选择典型案例,总结提炼特色产业发展、产镇人文融合和机制政策创新等典型经验,以有效方式在全国范围内推广,发挥引领示范带动作用”。

在表1《__省(区、市)或计划单列市特色小镇推荐案例》中,明确了推荐的特色小镇案例的六大方面,即(1)主要运行模式,(2)特色产业发展,(3)宜居宜游水平,(4)特色文化风貌,(5)机制政策创新,(6)可复制性经验等,从而进行推荐。

同时,探索差异化多样化经验。鼓励各地区挖掘多种类型小镇案例,避免模式雷同、难以推广。

8、创新金融服务

在金融方面,国家不再对特色小镇和特色小城镇的发展采取放任态度,转而开始主动搭建平台,进行政银对接服务。

本次国家发改委1401号文件《通知》还有一个重大创新,就是在金融方面“搭建政银对接服务平台”。引导金融机构逐年为符合高质量发展要求的特色小镇和特色小城镇,在债务风险可控前提下提供长周期低成本融资服务,支持产业发展及基础设施、公共服务设施、智慧化设施等建设。

9、严控风险

对特色小镇和特色小城镇主要投资运营商的资产负债情况和所属县级政府综合债务率重点关注,对可能存在的风险严加控制。

对于已创建名单,逐年淘汰“政府综合债务率超过100%市县通过国有融资平台公司变相举债建设的风险小镇”。同时对于资金支持,要“引导金融机构逐年为符合高质量发展要求的特色小镇和特色小城镇,在债务风险可控前提下提供长周期低成本融资服务”。

通过对本次国家发改委1041号文件《通知》的重点解读,可以预见,新一轮的特色小镇和特色小城镇将会更加规范有序、高标准、高质量发展。

二、未来特色小镇建设之路越来越难

1、实行有进有退的创建达标制,随时可能被淘汰

本次1041号文件《通知》明确指出,“坚决淘汰一批缺失产业前景、变形走样异化的小镇和小城镇”。“统一实行有进有退的创建达标制,避免一次命名制,防止各地区只管前期申报、不管后期发展与纠偏”。

随着国家发改委全面主导特色小镇和特色小城镇事宜,曾在“命名制”荫庇下的特色小镇,不再享有一劳永逸的安全。创建达标制下,未来特色小镇和特色小城镇的申报和创建,是有进有出,有督导,有监测的动态创建过程。其规划创建、实施运营、监督监测将会更加严厉,持续发展创新才能避免整改或摘牌。

2、由“多而广”转向“少而精”,审批数量越来越少

本次1041号文件《通知》明确指出,“逐年组织各地区挖掘并推荐模式先进、成效突出、经验普适的特色小镇和特色小城镇,按照少而精原则从中分批选择典型案例,总结提炼特色产业发展、产镇人文融合和机制政策创新等典型经验,以有效方式在全国范围推广,发挥引领示范带动作用”。

与以往住建部主导特色小镇申报时期不同,特色小镇不再是“多而广”“到2020年,培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇”,而是秉承“少而精”的原则,要求各省级发改委推荐不多于2个典型案例,最终这一批的特色小镇、特色小城镇得以审批的在70个以内,远低于之前的数量。

创建达标制下,在肯定特色小镇建设工作的重要性和价值的同时,通过纠偏“做减法”强调高质量发展,并通过“少而精”原则推广特色小镇和特色小城镇典型案例差异化多样化经验,引导多类型小镇建设。

3、设定标准化指标体系,审核要求更严格

本次1041号文件《通知》在表3《__省(区、市)或计划单列市特色小镇和特色小城镇数据》中,对特色小镇和特色小城镇可量化评价指标类别及细化指标进行了详细介绍。

其中,特色小镇的指标体系包括 3大指标类型17个细化指标,三大指标类型为“宜业”、“宜居”、“宜游”,17个详细指标详见下表:

特色小城镇的指标体系包括 3大指标类型18个细化指标,三大指标类型为“经济发展”、“公共服务”、“绿色生态”,18个详细指标详见下表:

未来特色小镇和特色小城镇必须将各细化指标全部达标,才能通过审核要求。同时,特色小镇将“打造高校创业圈、宜居生活圈、繁荣商业圈、美丽生态圈”,将更强调其“宜业”和“宜居”水平,对“宜游”则最关注其年接待游客人数和特色建筑情况。特色小城镇将“打造特色鲜明的产业形态、便捷完善的设施服务、和谐宜居的美丽环境、底蕴深厚的传统文化、精简高效的体制机制”,更关注特色支柱产业对镇域经济和乡村振兴的带动能力。

4、特色产业发展为核心,严肃清理房地产化小镇

本次1041号文件《通知》在指导思想中就明确提出“以引导特色产业发展为核心”,在基本原则中提出要坚持产业立镇。“立足各地区比较优势,全面优化营商环境,引导企业扩大有效投资,发展特色小镇投资运营商,打造宜业宜居宜游的特色小镇和特色小城镇,培育供给侧小镇经济”。在建立规范纠偏机制中,明确“逐年淘汰住宅用地占比过高、有房地产倾向的不实小镇”。

从特色小镇培育工作开始,“特色产业”一直被提及。本次从“产业建镇”到“产业立镇”,赋予“特色产业”从未有过的战略高度。这标志着未来特色小镇和特色小城镇均把特色产业发展作为核心考核指标,房地产倾向的不实小镇将被严肃清理。

5、申报主体要求更严苛,注重培育特色小镇投资运营商

本次1041号文件《通知》,全篇对营商环境强调较多,明确指出“鼓励商业模式先进、经营业绩优异、资产负债率合理的企业牵头打造特色小镇,培育特色小镇投资运营商”。

在表2《__省(区、市)特色小镇和特色小城镇创建名单》中,将“主要投资运营商名称”和“主要投资运营商所有制性质”放在重要考核项。其中,主要投资运营商名称指牵头负责特色小镇投资运营的企业名称。主要投资运营商所有制性质指民企(含控股)、央企(含控股)或地方国企(含控股)。

还通过附件表4《__省(区、市)或计划单列市特色小镇融资信息》对特色小镇的融资情况进行全面的摸排,对开发主体的融资能力提出更高要求。充分了解对投资运营商、融资主体、融资意向金融机构、项目类型、产业发展内容、基本建设内容、预计总投资、预计建设周期、预期年化收益率等情况,严防前期特色小镇建设发展中出现的金融风险。

未来的特色小镇和特色小城镇对于开发主体要求更高,更倾向于融资能力更强、具备特色产业发展能力的大集团大企业。

6、审核机制更严格,赋予省级发改委更多权利

本次1041号文件《通知》明确指出,“省级发展改革委于每年12月,将调整淘汰后的省级特色小镇和特色小城镇创建名单、数据,报送国家发展改革委”。“2018年9月底前,省级发展改革委将第一批特色小镇推荐案例(2个以内),报送报送国家发展改革委”。“2018年12月底前,省级发展改革委组织收集特色小镇信息,汇总印送省级开发银行、农业发展银行和光大银行,并会同省行将完成尽调的小镇信息报送总行,抄送国家发展改革委”。

在规则变更的同时,不同于以往住建部审核评估确定名单。现赋予省一级更多的操作任务,未来特色小镇和特色小城镇的把关和探索很大部分工作落在省级发改委层面。省级发改委审核机制更加严格,同时国家发改委监督机制也更严格。

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